Ley de Responsabilidad del Estado en la Provincia

Raymundo Kisser
CENTROEntre Ríos

Artículo 1°- Ámbito de aplicación. Esta ley rige la responsabilidad patrimonial del Estado en la Provincia de Entre Ríos, sus Municipios, Comunas, Organismos Autárquicos, Descentralizados y demás Entes Públicos Provinciales, Municipales o Comunales, en todas sus manifestaciones y niveles, incluidos sus Órganos de Control, por los daños causados por sus actividades específicas de Poder Público. Cuando esta ley hace referencia al Estado, lo es con la amplitud señalada en este párrafo.-

                     La responsabilidad originada en la actuación de índole comercial, industrial, financiera o cualquier otra que los sujetos mencionados en el párrafo anterior desplieguen bajo un régimen de derecho común, en igualdad de condiciones y circunstancias al que rige la actividad privada, quedan sujetos al sistema de responsabilidad patrimonial propio de dichas relaciones.

Artículo 2°- Fuentes. Los casos que esta ley rige deben ser resueltos según sus disposiciones, aplicando la Constitución Nacional, junto con la Constitución de la Provincia, respecto de las leyes locales y su reglamentación, de acuerdo al orden de prelación establecido en el Artículo 31 de la Constitución Nacional.

                     Interpretación: A tal efecto, la ley debe ser interpretada teniendo en cuenta sus palabras, sus finalidades, las leyes análogas, los principios que surgen de los tratados sobre derechos humanos y los demás principios y valores jurídicos, de modo coherente con todo el ordenamiento. A falta de previsiones legislativas específicas, la solución análoga debe buscarse esencialmente en el ámbito del derecho público y administrativo.

                     La costumbre puede ser admitida como fuente de derechos personales o colectivos en los casos en que la ley, el reglamento o el contrato se refieran expresamente a ella, de conformidad con los artículos 1° del Código Civil y Comercial de la Nación.

 

TÍTULO II:

DE LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO

Artículo 3°- Supuestos de exclusión o limitación de la responsabilidad extracontractual: La responsabilidad extracontractual del Estado puede ser excluida o limitada en los siguientes supuestos:

                     a) Cuando los daños y perjuicios se deriven de casos fortuitos o fuerza mayor, salvo que hayan sido asumidos por el Estado expresamente por ley especial; o norma similar.-

      b) En  la  medida que el daño se haya producido por hechos imputables a   

          la víctima, o a un tercero por quien el Estado no deba responder.

c) Cuando el daño haya sido causado por hechos imputables conjuntamente al Estado y a la víctima, o a terceros por quien aquél no deba responder, en ese caso, la medida de la responsabilidad estatal quedará acotada a su concurrencia en la provocación del hecho dañoso.

Artículo 4°- Prescripción: El plazo para demandar al Estado en los supuestos de responsabilidad extracontractual, y su cómputo, se rigen por las reglas establecidas en el Código Civil y Comercial de la Nación.

                     Interrupción de la prescripción: La reclamación administrativa voluntaria previa interrumpe el plazo de prescripción de la responsabilidad extracontractual prevista en esta Ley, el que se reiniciará a partir del acto administrativo firme que la deniegue.

Artículo 5°- Alcance de la reparación: La reparación del daño debe ser plena, de conformidad a lo previsto por el artículo 1740 del Código Civil y Comercial de la Nación, salvo las limitaciones que establece esta ley, que surjan de leyes especiales o resulten razonables de conformidad a los principios de atenuación de la responsabilidad previstos por el artículo 1742 del mencionado Código Civil y Comercial de la Nación.-

 

CAPITULO I:

RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL POR LA ACTIVIDAD U OMISIÓN ILEGÍTIMA.

Artículo 6°- Factor de atribución y responsabilidad directa: La responsabilidad                        extracontractual del Estado es objetiva y directa.

Artículo 7°- Presupuestos: Son requisitos de la responsabilidad del Estado por acción u omisión ilegítima:

                    a) Daño debidamente acreditado por quien lo invoca; y mensurable en  dinero;

                    b) Atribución material de la acción u omisión a un órgano estatal, de los mencionados en el Artículo 1° de la presente;

                    c) Relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del órgano, y el daño cuya reparación se persigue;

                   d) Falta de servicio, consistente en una violación o anormalidad frente a las obligaciones del funcionamiento regular de la Administración Pública. Para calificar la falta de servicio, se deberá tener en cuenta:

1) la naturaleza de la actividad;

2) los medios de que dispone el servicio;

3) el vínculo que une a la víctima con el servicio; y,

4) el grado de previsibilidad del daño.

Artículo 8°- Falta de servicio por omisión: La omisión sólo genera responsabilidad cuando se verifica el incumplimiento de una obligación de actuación determinada normativamente, y de manera expresa; o de deberes indeterminados, siempre que se reúnan los siguientes requisitos:

a) Existencia de un interés jurídicamente relevante, cualitativa o  cuantitativamente;

b) Necesidad material de actuar para tutelar dicho interés;

c) Proporcionalidad entre el sacrificio que comporta el actuar estatal y la utilidad que se consigue con su accionar.

Artículo 9°- Naturaleza accesoria de la responsabilidad: El interesado puede deducir la acción indemnizatoria juntamente con la de nulidad de los actos administrativos, o después de finalizado el proceso de anulación o de inconstitucionalidad que le sirven de presupuesto.

 

CAPÍTULO II:

RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL POR ACTIVIDAD LEGÍTIMA

Artículo 10- Carácter excepcional: La responsabilidad del Estado por actividad legítima es de carácter excepcional.

Alcance de la reparación: Esta responsabilidad sólo comprende el resarcimiento del daño emergente, entendiendo por tal los perjuicios causados respecto del valor objetivo del bien que sean consecuencia directa e inmediata de la actuación legítima del órgano estatal, con el alcance de la indemnización previsto en la Ley 6467 (Ley de expropiación).

En caso que sea afectada la continuación de una actividad, la reparación del daño emergente incluirá la compensación del valor de las inversiones no amortizadas, en cuanto hayan sido razonables para su giro.

No procede la reparación del lucro cesante causado por actividad legítima, ni se tendrán en cuenta circunstancias de carácter personal, valores afectivos, ni ganancias hipotéticas. Sin embargo, cuando se afectare la vida, la salud o la integridad física de las personas, el juez podrá fijar prudencialmente esos rubros, debiendo explicitar las concretas razones de equidad que estuvieren acreditadas y obliguen a no dejar indemne esos daños.

Responsabilidad judicial. Los daños causados por la actividad judicial legítima del Estado no generan derecho a indemnización.

Artículo 11- Presupuestos: Son requisitos de la responsabilidad estatal por actividad legítima:

a) Daño cierto, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable     en dinero;

b) Atribución material de la actividad lesiva a un órgano estatal;

c) Relación de causalidad directa e inmediata entre la actividad estatal y el daño;

d) Ausencia de deber jurídico de soportar el daño, dado por la falta de causa jurídica que lo justifique; y,

e) Sacrificio especial del damnificado, configurado por la existencia de un desigual reparto de las cargas públicas.

 

CAPÍTULO III:

SUPUESTOS ESPECIALES DE RESPONSABILIDAD

Artículo 12- Responsabilidad por el riesgo o vicio de las cosas: El Estado responde en cuanto dueño o guardián, del daño causado, por el vicio o riesgo de las cosas de que se sirve, salvo que su uso especial haya sido otorgado a particulares o a otras personas por las que no deba responder en forma directa. Tal responsabilidad es objetiva, y se exime ante el caso fortuito o fuerza mayor, o si se prueba que la cosa fue usada en contra de su voluntad expresa o presunta.

                     Responsabilidad derivada de ciertas actividades peligrosas: El Estado también responde objetivamente por el daño causado por la realización de aquellas actividades que sean riesgosas o peligrosas por su naturaleza, por los medios empleados, por las circunstancias de su realización, o así expresamente declaradas por Ley.

                     Remisión: En los supuestos comprendidos en los párrafos anteriores del presente artículo, la responsabilidad del Estado se rige por las normas del Título II, Capítulo I de la presente ley. (Art. 6° y Sgts.).

Artículo 13- Daños ocasionados por concesionarios o contratistas: El Estado no responde por los daños ocasionados por los concesionarios de servicios públicos o contratistas del Estado a los cuales se les atribuyan o encomienden un cometido estatal, salvo que se acredite que la acción u omisión ilegítima le sea imputable directamente a un funcionario o agente del Estado.

Artículo 14- Responsabilidad de los establecimientos educativos: El Estado Provincial, o cualquiera de los organismos mencionados en el Artículo 1° de la presente, en su carácter de titular de un establecimiento educativo, responde en los términos del artículo 1767 del CCyCN. El Estado podrá contratar un seguro de responsabilidad civil, de acuerdo a los requisitos que fije la autoridad en materia aseguradora.

Artículo 15- Responsabilidad por la prestación directa de servicios públicos: Cuando el Estado preste algún servicio público, en forma directa o a través de otra persona jurídica estatal, el ente prestador debe responder ante el daño sufrido por los usuarios, en los términos del Capítulo I del Título II de la presente ley.

Artículo 16- Responsabilidad personal del funcionario o agente público: El funcionario o agente público es responsable por los daños causados a los particulares por la culpa grave o dolo en el ejercicio de su cargo. Las responsabilidades del funcionario o agente público, y del Estado, son concurrentes cuando aquellos hubieren obrado con dolo o culpa grave en el ejercicio de sus funciones, o con ocasión de las mismas; de lo contrario, sólo responderá el Estado frente a terceros.

                     Prescripción: La pretensión resarcitoria de los particulares contra funcionarios y agentes públicos prescribe a los tres (3) años.

                     Repetición: La acción de repetición del Estado contra los funcionarios o agentes responsables del daño prescribe a los tres (3) años de la sentencia firme que estableció su responsabilidad.

 

TITULO III:

DE LA RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL

Artículo 17- Reglas sobre responsabilidad contractual: La responsabilidad contractual del Estado se rige por lo dispuesto en las normas específicas. En silencio de éstas, se aplican analógicamente las disposiciones que guarden mayor semejanza con el caso no previsto en aquellas, sean del derecho público local, del federal, o del derecho común.

 

TITULO IV:

DEL CUMPLIMIENTO DE LAS SENTENCIAS

Artículo 18- Plazo y Modo: En la sentencia condenatoria contra el Estado, y de quienes resulten comprendidos en el Artículo 1° de la presente Ley, se deberá fijar el plazo de cumplimiento de la misma, y el modo o forma de hacerlo, sin perjuicio de lo establecido en el Artículo 46 de la Constitución Provincial. A tales efectos, regirán las normas procesales aplicables al caso, sin perjuicio de que el Tribunal interviniente, de oficio, o a pedido de cualquiera de las partes, podrá fijar una audiencia a los efectos de acordar el cumplimiento de la sentencia.

Artículo 19- Astreintes: Las sanciones conminatorias sólo serán procedentes en supuestos de incumplimiento de órdenes judiciales que no consistieren en el pago de sumas dinerarias, y previo emplazamiento, en términos razonables, al cumplimiento y con notificación fehaciente. 

 

TITULO V:

DISPOSICIONES PROCESALES

Artículo 20- Competencia y Procedimiento: Para las acciones judiciales que se promuevan al amparo de la presente ley, será competente la Justicia Civil y Comercial de la Provincia, rigiendo para ello lo normado en el Código Procesal Civil y Comercial; salvo el supuesto que la reclamación indemnizatoria emerge de la responsabilidad del Estado y demás Organismos contemplados en el Artículo 1° de esta ley, fuera planteada dentro del procedimiento regido por la Ley 7060 y/o procedimientos similares, en cuyo caso será competente la Cámara Contencioso Administrativa que corresponda, y rigiendo para ello el procedimiento Código Procesal Administrativo (Ley 7061 y sus modificatorias).

 Si la reclamación indemnizatoria no se hubiera promovido dentro del procedimiento administrativo, concluido éste, solo se podrá promover la reparación ante la Justicia Civil y Comercial competente, y en tanto y en cuanto el acto administrativo hubiera sido objeto de revocatoria, anulación y/o declaratoria de inconstitucionalidad.

Artículo 21- Competencia Fuero Penal: En los casos en que la víctima de un delito, o las personas legitimadas iniciaran acción civil por responsabilidad del Estado por ante el fuero penal, la causa se sustanciará por ante ese fuero.

Artículo 22- De forma.-

Fundamentos

Con la sanción del nuevo Código Civil y Comercial de la Nación, y que entró a regir en todo el País el 1º de agosto de 2015, surge la necesidad de que cada Provincia dicte su propia ley de responsabilidad del Estado. Ello se desprende de los arts. 1764, 1765 y 1766 del Código mencionado.-

No se puede dejar de señalar que no se comparte la tesis sustentada  en el ámbito nacional, primero con la sanción de la ley 26.944, llamada de Responsabilidad del Estado Nacional, y luego con la sanción del Código Civil y Comercial de la Nación (Ley Nº 26.994). En este sentido, el sistema de responsabilidad del Estado, en todos sus órdenes y niveles, y en todo el País, debería ser uniforme. Resulta, no solo poco práctico, sino que hasta genera inseguridad jurídica el hecho de que puedan existir tantos regímenes de responsabilidad como Estados Provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires existan, sumado a ello que la responsabilidad del Estado Nacional se rige por su propia ley (26.944). Esto traerá, con el tiempo, serias dificultades, especialmente en materia de contrataciones y acciones de gobierno, ya sea entre la Nación y cada una de las Provincias, pero también en las relaciones internacionales. Es evidente que surgirán dificultades en la complejidad de la gestión de gobierno, porque aparecerán situaciones que generarán dudas sobre qué legislación es aplicable, tanto en casos de responsabilidad contractual, como en la extracontractual. No esta al alcance de la legislatura provincial solucionar esta cuestión, y solo le resta avanzar en la sanción de su propia ley, que regule la Responsabilidad del Estado Provincial, y de todos los organismos que del mismo dependan, tanto de los tres poderes, como de aquellos organismos extrapoderes, pero también de los municipios y comunas, existentes o que surjan en el futuro.-

En la búsqueda de un marco regulatorio idóneo, que no sea solo compatible con la Constitución Provincial, sino subordinado a la misma, es necesario tener presente que desde el caso “Devoto” resuelto el 22/9/1933 por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y reiterado, entre otros casos como “Ferrocarril Oeste” (1938), “Laplacette” (1943), el Estado es responsable por los daños que produce con su accionar, a través de sus funcionarios y dependientes, a terceros o particulares en general, y para fundamentar esa responsabilidad se recurrió a las normas contenidas en el entonces Código Civil y principios generales del derecho, frente a la ausencia de una normativa específica en el derecho público. Entonces, es una tradición de vieja data, que el Estado debe ser un Estado Responsable, y en la práctica, en igualdad de condiciones con cualquier persona del ámbito privado, o particular, si se quiere.-

Desde luego, esa responsabilidad debe ser efectiva, porque cuando el damnificado obtiene el reconocimiento de su derecho contra el Estado, debe contar con la posibilidad de que su derecho se convierta en realidad. En ese ideal de Estado responsable es bueno tener presente que “… nadie debe olvidar, que la posibilidad de obtener la satisfacción de una sentencia condenatoria es una de las mejores expresiones de una sociedad que vive en un Estado de Derecho, y cuando se trata del cumplimiento de un pronunciamiento judicial contra el Estado ese principio se pone realmente a prueba. Ya sostuvo Bidart Campos, en momento en que se propiciaba la modificación de la ley 3952 para eliminar la disposición que prohibe ejecutar sentencias contra el Estado, que la ‘la justiciabilidad plena, corolario de la responsabilidad del Estado por sus actos y de su sumisión al Derecho, requiere la ejecutoriedad de la sentencia cuando el Estado es condenado en juicio. Precisamente, si el Estado tiene mayor solvencia que los particulares no existe argumento que sustente la retracción de la coacción ejecutoria. Si un interés público allana los privilegios individuales, y avanza sobre los bienes privados de los deudores deteniéndose sólo ante el mínimo inembargable, un interés también público de justicia, de igualdad, y hasta de moral reclama que el Estado, que debe dar ejemplo de acatamiento al derecho –y sobre todo al derecho judicial emanado de sus propios órganos- parifique su situación de deudor con la idéntica de los particulares.” (Alejandra Débora Abrevaya, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, pág.337/338, ed. LexisNexis, 2003).-

Con esta mirada, de un Estado Responsable, se debe propiciar el dictado de una ley de Responsabilidad del Estado Provincial, que abarque todos sus órdenes y niveles, pero también traslado ello a los Municipios y Comunas. Frente a esta necesidad imperiosa, y auscultando las opiniones de importantes sectores de la doctrina, pero también operadores del derecho, aparece como de una avanzada interesante, y que no se puede dejar de atender, la sanción de la reciente Ley de Responsabilidad del Estado de la Provincia de Mendoza N° 8968. Se advierte en esta ley la presencia y opinión de una de las voces más autorizadas en la materia, como es la de la Dra. Aída Kemelmajer de Carlucci. Este proyecto que se propone al Senado de la Provincia de Entre Ríos sigue esencialmente el contenido y estructura de la ley mendocina, sobre responsabilidad del Estado, desde luego adaptada a las normativas constitucionales de la Provincia de Entre Ríos.-

Es importante destacar que este proyecto ha receptado, también en alguna medida, las opiniones vertidas en el ámbito de una jornada realizada, durante el año 2017, por la Comisión de Legislación General de este Senado Provincial. Es un proyecto que admite y debe ser profundizado y enriquecido en un debate objetivo, sincero, y a la luz de la realidad de la Provincia de Entre Ríos. Ese es el espíritu que anima la presentación de este proyecto, que es alternativo del que tiene media sanción de la Honorable Cámara de Diputados de la Provincia, y que no complace, no solo porque avisora, en gran medida, la ausencia de responsabilidad del Estado, sino porque además contiene una aplicación jurisdiccional engorrosa, que permitiría distintas miradas y criterios de una misma cuestión. Así, una demanda contra el Estado por responsabilidad o indemnización por daños, se promovería ante un Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Comercial, y ante una primera instancia recursiva, en grado de apelación, intervendría la Cámara Contenciosa Administrativa, para luego terminar, en el ámbito provincial, con un eventual recurso de inaplicabilidad de ley que se sustanciaría ante la Sala Civil y Comercial del Excmo. Superior Tribunal de Justicia de la Provincia. Es decir, se iniciaría la demanda con un criterio civilista, para tomar uno administrativista en el recurso de apelación, y volver nuevamente a un criterio civilista en el recurso de inaplicabilidad de ley ante el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia. Esto le quita seriedad y seguridad a la resolución del caso, y esencialmente, previsibilidad, es decir, todo lo contrario a la pasificación a la que debe propender la administración de justicia.-